Περίληψη εισήγησης του Α. Μακρυδημήτρη

Η επιγραφή του ν.3852/2010 ως «Καλλικράτης» ίσως υποδηλώνει ότι ο νέος νόμος αποβλέπει σε ένα καλύτερο κράτος. Ο Καλλικράτης ήταν –ως γνωστόν- αρχιτέκτονας της αρχαιότητας. Αποτελούν, όμως, οι διοικητικοί και πολιτικοί θεσμοί ζήτημα αρχιτεκτονικής ή μήπως πρόκειται για κάτι ευρύτερο; Στην ουσία, οι θεσμοί είναι πολιτικά φαινόμενα, που πρώτα ωριμάζουν στη συνείδηση του λαού και του έθνους και στη συνέχεια τίθενται, για να υπηρετήσουν καλύτερα τη λογική της αυτοκυβέρνησης. Με άλλα λόγια, η επιβολή των θεσμών από τα πάνω προς τα κάτω είναι συνήθως καταδικασμένη να αποτύχει κι τούτο, γιατί τα θέματα των θεσμών και της διοικητικής κουλτούρας δεν επιβάλλονται, ωριμάζουν. Οι σκέψεις αυτές πρέπει να μας προβληματίσουν ως προς την εκ των άνω επιβολή της λογικής ενός τεκτονικού κατασκευάσματος, όπως είναι ο Καλλικράτης.

Ως προς το ρυθμιστικό του αντικείμενο, ο Καλλικράτης  επιφέρει μια αριθμητική οικονομία, η οποία όμως δεν αφορά στις αρμοδιότητες. Δηλαδή, οι 1033 πρώην δήμοι και κοινότητες γίνονται 325 και οι αποκεντρωμένες περιφέρειες μειώνονται από 13 σε 7, παράλληλα όμως, μεταβιβάζεται σωρεία αρμοδιοτήτων προς τους νέους δήμους και τις αυτοδιοικούμενες περιφέρειες.

Το ερώτημα που άπτεται άμεσα της εδώ συζητούμενης προβληματικής είναι το εξής: «μήπως η αποκέντρωση αντιστρατεύεται την αυτοδιοίκηση;». Η δυνατότητα συνύπαρξης της αποκέντρωσης του άρθρου 101 Σ με την αυτοδιοίκηση του άρθρου 102 Σ δεν είναι καθόλου αυτονόητη. Ιδίως είναι αμφίβολο το...

...κατά πόσο μας είναι αναγκαία η αποκέντρωση σε ένα υπερβαλλόντως συγκεντρωτικό κράτος,όπου όλες οι ουσιαστικές αποφάσεις λαμβάνονται σε επίπεδο Υπουργείων. Εξάλλου, δεν είναι καθόλου βέβαιο ότι μας χρειάζονται δύο βαθμοί αυτοδιοίκησης, ενώ αποτελεί ελληνικό παράδοξο η διοικητική διαίρεση της Ελλάδας σε 13 Περιφέρειες ενώ θα μπορούσαν κάλλιστα να είναι 10 (π.χ. για ποιόν λόγο να υπάρχουν δύο περιφέρειες στο Αιγαίο και γιατί η Πάτρα φεύγει από την Πελοπόννησο και εντάσσεται στη Δυτική Ελλάδα;). Άλλωστε η συγχώνευση των 13 περιφερειών σε 10 θα μας εξυπηρετούσε και από οικονομικής απόψεως.

Όσον αφορά στις 7 αποκεντρωμένες διοικήσεις, οι οποίες ήταν μέχρι πρότινος 13, σε αυτές, ο αποκεντρωμένος διοικητής διαχειρίζεται πλέον σε μεγάλο βαθμό τα περιφερειακά και κοινοτικά κονδύλια.

Ένα ακόμα μεγάλο πρόβλημα που υπάρχει ήδη και σίγουρα θα διατηρηθεί αφορά στο ξεκαθάρισμα των αρμοδιοτήτων μεταξύ  αποκεντρωμένης περιφέρειας και αυτοδιοικητικής περιφέρειας ή μεγάλου δήμου. Επί του ζητήματος της κατανομής των αρμοδιοτήτων θα κληθεί και πάλι να αποφανθεί το ΣτΕ (π.χ. ποιος έχει τη διοίκηση ενός μεγάλου λιμανιού ή πού σταματάει το τοπικό δημόσιο συμφέρον, όσον αφορά τη διαχείριση των απορριμμάτων κλπ). 

Το θετικό στοιχείο του νόμου είναι ότι επιτέλους αφαιρεί τον έλεγχο νομιμότητας από την αποκεντρωμένη περιφέρεια και τον αναθέτει σε μια αυτοτελή υπηρεσία ελέγχου. Το πλαίσιο αυτό είναι σαφώς ικανοποιητικότερο από το προηγούμενο, αλλά δεν είναι επαρκές. Ποιος ο λόγος να δημιουργηθεί μια χωριστή υπηρεσία για τον έλεγχο νομιμότητας, τη στιγμή που θα μπορούσε κάλλιστα να ανατεθεί αυτός στο Νομικό Συμβούλιο του Κράτους; Έπειτα, ποιος θα διορίζει τους ελεγκτές της υπηρεσίας ελέγχου και για πόσο καιρό;

Περαιτέρω, σε επίπεδο σημειολογίας, ο νομοθέτης παρουσίασε μια εμμονή να εξοβελίσει από το πολιτικό μας λεξικό την υπέροχη λέξη Νομαρχία, την οποία εισήγαγαν για πρώτη φορά οι Βαυαροί, αντλώντας την από το αγνώστου πατρότητος έργο «Ελληνική Νομαρχία» του 1806. Η λέξη Νομαρχία σημαίνει ότι άρχουν οι νόμοι (rule of law), δηλαδή μας εισάγει στην έννοια του κράτους δικαίου και δεν έπρεπε να είχε καταργηθεί (π.χ. θα μπορούσε να είχε διατηρηθεί ως ονομασία της υποδιαίρεσης της περιφέρειας). Απεναντίας, αναβιώνει η εξ ίσου όμορφη λέξη Κοινότητα, με την επιστροφή των τοπικών ή δημοτικών κοινοτήτων, όπως θα ονομάζονται στο εξής οι Δήμοι.

Το βέβαιον είναι ότι η κυβέρνηση έκανε πολύ καλά που επέλεξε να θεσπίσει το νομοθέτημα αυτό από το πρώτο κιόλας έτος διακυβέρνησης. Μπορούν όμως να διατυπωθούν τέσσερις ενστάσεις ως προς τις συγκεκριμένες επιλογές της:

1. Γιατί οι αυτοδιοικητικές περιφέρειες είναι 13 ενώ οι αποκεντρωμένες είναι 7; Θα μπορούσαν να είναι 7 και 7 ή ακόμα καλύτερα 10 και 10.   
2. Γιατί εξαφανίζεται πλήρως η νομαρχία, τη στιγμή που θα μπορούσε να διατηρηθεί ως υποδιαίρεση της περιφέρειας; 
3. Η μητροπολιτική περιφέρεια θα διοικείται από τον περιφερειάρχη ή το δήμαρχο; Το σύστημα διακυβέρνησης της πόλεως δεν τίθεται καθόλου.
4. Απουσιάζουν για μια ακόμα φορά οι απαραίτητες μορφές άμεσης δημοκρατίας με λαϊκές συνελεύσεις. Εκείνο που απαιτείται είναι η κάθετη και οριζόντια ανακατανομή της εξουσίας. Οριζόντια ανακατανομή σημαίνει ότι πρέπει να υπάρξει μεγαλύτερη διάκριση των εξουσιών και κάθετη ανακατανομή σημαίνει ότι απαιτείται μια δραστική μετακίνηση αρμοδιοτήτων σε χαμηλότερα επίπεδα. Οι περιφέρεις και το άρθρο 101 Σ είναι σαφώς αναχρονιστικά.